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수록정보
수록범위 : 2018권0호(2018) |수록논문 수 : 1
지방세네트워크
2018권0호(2018년 03월) 수록논문
최근 권호 논문
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1선진국의 지방자치 체계와 재정고권의 보장 - 지방정부의 재정고권보장에 관한 개헌안 제언 -

저자 : 김수연

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 지방세네트워크 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-366 (366 pages)

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□ 연구목적
○본 과제는 프랑스ㆍ독일ㆍ스페인ㆍ일본ㆍ영국ㆍ미국의 헌법상 지방자치 체계 및 지방 자치단체의 재정고권 규정 분석을 통해 개헌안의 기초 자료를 제공하고,개정 헌법에 지방자치단체의 자치재정고권을 명시적으로 보장할 수 있는 방안을 제시 고자 함임
- 헌법은 각국의 역사ㆍ문화에 따라 형성된 지방자치 체계에 근간을 두고 설계되고 운용되므로,지방자치 체계를 간과한 채 외국 헌법의 내용을 단순 일대일 비교하는 것은 비교 법 연구에서 가장 지양되어야 함
- 따라서 본 연구는 각국의 헌법현실에 근거하여 지방자치 체계를 분석하고 프랑스ㆍ독일- 스페인ㆍ일본ㆍ영국ㆍ미국의 경우 각주 또는 지방자치단체의 재정고권을 각국의 헌법에 어 떠한 방식(방법,내용,체계)으로 규정하고 보장하고 있는 지를 조사ㆍ분석함
○이상의 비교법적 자료를 토대로 우리나라 헌법 개정안 설계함에 있어 우리나라의 헌법 현실에 최적화된 지방자치단체의 자치재정권 보장 방식을 도출하고자 함
- 우리나라는 1995년 지방자치제도 시행 이후 지방자치제 안착에 있어서 가장 장애사항 이었던 것이 지방재정의 국가예속 문제였음
- 지방분권의 핵심은 재정분권이며,실질적인 지방자치를 시행하기 위한 절대적 필요조건이므로,개헌 시 재정고권의 보장을 위한 헌법규정의 산입을 이뤄야 함
○현재 지방분권에 대한 열망은 어느 때 보다 강하며,특별히 문재인 정부는 2018 년 개헌을 통하여 그 성과를 가시화시키려 하고 있음
본 보고서의 각국의 지방분권 및 재정고권의 보장 제도 및 그 현황,그리고 우리나라 헌법상 지방분권 즉 재정고권 실현을 위한 개헌의 구체적 방안이 금번 개헌의 시의적 자료로 활용되기를 기대함
□ 주요내용 <프랑스>
O 프랑스는 2003년 3월 28일 헌법개정을 통하여 지방자치단체들의 과세권과 재정 권한의 확대를 헌법에서 직접 규정하여 지방분권을 위한 헌법적 근거를 마련함
- 헌법개정 내용 중에서 주목되는 점은 재정분권과 관련하여 지방자치단체의 재정자치에 관하여 지방자치단체의 과세표준과 세율을 정할 수 있는 권한 부여, 재정지출의 자주성, 중앙 권한의 이양과 재원(비용보상)의 동시 이양, 지방자치단체간 재정조정제도 등임
- 2003년 헌법 개정은 국가의 정치형태에는 아무런 변화도 없고, 국가의 행정조직만을 분권화하고 있다는 것이 큰 특징이며, 이 개헌의 목적은 중앙정부가 담당하는 수많은 기능들을 축소하여 지자체에게 권한을 이양하여 국가책임을 줄이고, 지자체들이 보다 활동적이고, 효과적으로 주민들에게 가깝게 행정주체로 인식될 수 있게 하는 것임
O 프랑스의 개헌으로 중앙부처의 권한과 재원을 지방자치단체에게 이양함으로써 지역의 현장에서 행정과 주민과의 거리를 좁히고,지역의 특성과 실정에 부합하는 행정으로 변화가 실제로 유효하게 나타나고 있는 것으로 평가됨
- 우리나라의 경우에도 지방분권과 관련하여 헌법에서 그 규정을 둘 필요가 있으며,특히 우리 헌법은 지방자치제와 관련하여 헌법조항이 너무 간략하여 이를 더 구체적으로 확 대할 필요가 있음.
<독일>
O 독일은 연방국가로서 연방과 16개의 주 및 각 주에 속하는 지방자치단체로 구성 되며,독일 헌법은 연방과 주의 권한에 관해 자세한 규정을 두고 있음. 특히 연 방과 주의 입법권한과 행정권한 및 재정관계 등에 관한 자세한 사항을 규정하고 있음
- 연방과 주의 재정관계에 대해서는 제10장 재정에 관한 장에서 연방과 주의 조세입법권한,조세수입권한,사무수행책임과 비용부담책임의 견련성 원칙,연방의 주와 지방자치단체에 대한 재정지원, 재정조정제도 등에 관한 규정을 둠
- 이러한 규정들을 통해 연방과 주의 재정적 자기책임성을 보장하기 위한 헌법적 기초를 마련하고 있다고 평가할 수 있음
○독일 기본법은 또한 지방자치단체의 재정적 자기책임성의 기초에 대한 보장이 지방자치제의 보장의 내용에 포함됨을 명시하여 지방자치단체의 재정고권을 헌법상 명확히 하고 있음
- 독일 기본법은 이러한 재정적 자기책임성의 기초를 보장하기 위해 지방자치단체에게 세원 및 세율에 대한 권한이 인정되어야 함을 규정하고 있으며, 제한된 범위에서 지방자치단체에게 조세입법권을 인정하고 있음. 또한 지방자치단체의 조세수입권에 대한 기본법상 규정도 두고 있음
○독일의 경우 연방의 입법 및 정책과정에 대한 주와 지방자치단체의 참여,주의 입법 및 정책과정에 대한 지방자치단체의 참여를 보장함으로써 지방의 이해관계를 반영할 수 있는 제도가 마련되어 있음
- 각 주는 주로 연방참의원을 통해 연방의 입법 및 행정과정에 참여하게 됨. 연방참의원은 연방의 입법절차에 있어 선심의원,동의권 및 이의제기권의 행사를 통해 주의 이해 관계를 대변함. 지방자치단체는 주로 지방자치단체연합을 통해 연방과 주의 입법 및 행 정과정에 참여하게 됨
- 즉,지방재정에 영향을 주는 입법 및 행정결정에 지방의 입장을 반영할 수 있는 제도화 된 참여절차가 마련되어 있음
<스페인>
○스페인의 지방분권학 정도는 단일국가와 연방국가의 중간 - 연방국가에 더 가까운 것으로 이해 - 단계로 설명됨
이는 지방의 다양성과 이들 간의 자율성을 1978년 헌법 제7장의 '경제와 재정'과 제8장의 '국가의 지역적 조직'에 관한 내용이 개방적으로 포괄되어 규정되어 있는 것으로 확인 가능함
- 헌법에서는 각 자치주가 자치주 헌장 내지 조직법을 통해 재정과 관련된 구체적 인 사항을 발전시킬 수 있는 재량을 두었고, 17개의 자치주 중에 경제협정 및 경제협약을 통해 자주재정권을 가지는 바스코 및 나바라의 경우를 제외하고, 다른 자치주들의 경우 고유 의 조세의 항목이나 그 수에 있어 동일하지 않고 차이를 나타내고 있음
- 우리 헌법 개정을 통해 달성하려는 지방분권의 강화의 수준과 방법에 관하여 여러 다양 한 논의가 있지만, 지방분권이라는 내용이 본질적으로 국가와 지방자치단체의 권한, 사무처리에 대한 이해, 보다 큰 틀에서 국가형태와도 맞물려 있는 사항이므로, 헌법 조문 간 체계적 정합성을 함께 고려해서 최종적인 개헌안에 이르러야 할 것임
○자치주의 경우 연방국가의 주(州)에 상응하는 많은 권한을 보유하고 있지만,이보다 하위 행정구역인 도와 시의 경우 입법권을 가지고 있지 않아 구분되고 있음
- 자치주가 조세 입법권을 행사함으로써 국가로부터의 이전재원에만 의존하지 않고 재정 수입을 다양하게 하고 이를 독자적으로 운용할 수 있는 긍정적인 측면이 있으나 지방지차단체별 재정편차가 실제적으로 문제되고 있는 상황임
- 우리 개헌 논의에서 지방자치단체의 입법권,재정권의 범위를 어느 정도로 할 것인지 합의가 필요해 보이며,모든 지방자치단체에 대해 동일하게 이러한 권한을 인정하기는 어렵다고 판단됨
O 다만 스페인 자치주의 재정권에도 일정한 한계가 있으며,이와 더불어 헌법과 법률에서 재정조정제도의 내용이 명시되어 있음
우리나라의 경우에도 지방자치단체의 입법권,재정권의 한계라든지,견제장치를 반드시 마련해야 할 것으로 생각되며,자치주의 국가 재정과의 조화 및 스페인 국민의 연대 원칙에 따라 재정상의 자치권을 향유한다고 명시하는 부분을 참고할 필요가 있음
<일본>
O 일본의 개헌은 주변국과의 관계,내적인 정치문제 등으로 인하여 많은 문제점을 안고 있기는 하나 지방을 포함한 중앙의 정치권을 포함하여 적극적인 지방분권 확립을 위한 헌법개정안이 완성되어 헌법개정을 기다리고 있는 실정임
- 일본은 정부 내에 지방주권의 확보를 위한 개혁의 측면에서 공식적인 지역주권전략회의와 국가와 지방의 협의의 장에 관한 법률에 따른 내각에 대한 건의 등을 통하여 지방의 재원확보를 도모하고 있음
- 전국지사회를 중심으로 한 지방을 대표하여 지방분권확립을 위한 헌법개정안과 함께 지방세를 포함한 지방자치 발전을 위한 적극적 대안을 정부와의 협의회 장소에서 제안하고 있음
○이러한 일본의 자치권 신장과 재정분권 실현을 위한 노력을 참작하여 우리 개헌안 또는 관련 법률에 지방자치단체의 지방세 부과권한 명시,광역 및 기초자치 단체장 및 의회 협의회의 헌법 기구화 등을 착안해 볼 수 있을 것이다.
<영국ㆍ미국>
○영국은 중앙집권적 시장경제주의의 시행착오를 격고 이를 극복하기 위하여 연방 주의적 분권법을 제정하고 시행하면서 불문헌법 국가임에도 지방분권,재정분권을 점진적으로 안착시키고 성숙의 단계로 접어들고 있음
○미국은 연방주의에 기반한 주 중심의 역사적 배경과 민주주의의 환경에 터잡아 주 중심의 강력한 자치제를 시행하고 나아가 재정고권을 공고하게 하고 있음
○영국과 미국의 헌법 중 재정에 관한 사항,그리고 지방의 세입과 세출에 있어서의 자치권한,수직적ㆍ수평적 재정조정에 관한 내용은 우리나라가 지향하고자 하는 지방자치단체의 자치권 보장을 실현하는데 있어서 시사하는 바가 큼
- 영국과 미국의 예와 같이 지방세의 세원과 세율 등을 자율적으로 지방자치단체가 결정 할 수 있는 과세자주권의 확보와,나아가 지방자치단체의 재정부담에 대하여 지방자치 단체 스스로 책임을 지는 재정책임성의 보장에 관한 헌법상 규정의 마련과 연결됨
○영국과 미국의 모델은 각국의 역사적 환경에 터 잡고 갖가지 문제를 파악하고 그 문제를 해결하기 위한 고유의 제도설계와 정립을 통해서 이뤄진 것으로 사료 된다. 우리나라에서의 지방분권,재정분권 역시 우리나라의 상황을 가장 잘 해결 해낼 수 있는 우리나라에 맞는 창의적 제도 모델을 설계하고 발전 성숙시켜 나가는 것이 필요하다고 생각함
- 영국의 연방주의적국가,미국의 연방주의국가의 재정분권구조와 체계,세입분권,세출분권 및 재정조정제도에 과한 구체적 내용이 우리나라의 재정분권을 실현함에 있어 적극 적으로 반영되고 고려되어야 할 것임.
<우리나라>
○우리 헌법은 건국헌법에서부터 지방자치를 규정하여 헌법의 기본적 제도로서 보장하여 왔고,지난 1995년 지방자치의 부활이후 20년간 국가의 민주적 운영체계로서 기능하여 왔음
- 그러나 헌법에서의 지방자치 보장 취지에 무색하게 지방자치제도를 보장하면서도 헌법적 지침과 기준으로서의 역할을 하지 못하는 한계가 있으므로,개헌을 통해 한계를 극복하여야 함
○지방분권 개헌이야 말로,지금까지 집중되고 견제받지 않은 권력의 부패에 대한 반성이자,변화와 다양성으로 유연한 대처와 위험의 분산이 요구되는 국제사회의 변학에 대응할 수 있는 가장 효율적인 방안임
- 재정분권을 위한 헌법개정안은 지방분권을 위한 중앙정부와 지방정부 간의 관계 설정의 핵심적 사항임
○이러한 점에서 헌법에서 지방재정의 자주성을 보장하고 재정의 운용 및 조정에 관한 근거를 명시하는 것은 지방정부가 중앙정부의 하부 종속 기관이 아니라 국정운영의 한 주체로서 존재하고 기능한다는 점을 명확히 할 수 있는 방안임
무엇보다도 재정분권이 지방자치권의 핵심적 사항이라는 점에서도 헌법에서 지방재정 권에 규정을 명확히 하여 보장할 필요가 있다고 할 것임
□ 결론
○지방분권을 강학하기 위한 헌법개정안으로서,지방의 과세 자주권이나 재정운용의 자주ㆍ독립ㆍ책임성을 도출할 수 있도록 지방자치단체의 자주재정권을 명시하는 것이 필요함
- 엄격한 조세법률주의를 극복하고,지방의 과세자주권을 보장하는 것이 필요함
- 사무위임 및 집행비용과 관련하여 국가사무의 지방위임에 따른 비용의 부담 등에 관한 기본적인 사항을 명시하여 양자 간 재정부담의 전가현상이 발생하지 않도록 위임자가 비용을 부담한다는 점을 명확하게 하여야 함
- 또한 재정준칙으로서,재정의 낭비 방지를 위한 효율성의 원칙과 책임,원칙적 균형예산의 채택,이에 대한 국민의 감시와 통제 등의 사항을 헌법에 규정하여야 할 것임
- 중앙정부가 행하는 조정제도의 헌법상 근거를 명시함으로써 지역 간 균형발전과 지방의 참여 및 의견수렴의 기회를 보장할 필요가 있음
○전반적인 지방분권 강화를 위한 개헌안으로서 재정분권 조항에 일반적 분권 조항이 전제로서 포함되어 강학하는 방안을 생각해 볼 수 있음
- 대한민국의 정체성을 지방분권국가에 두고 이를 전문과 제1조에서 선언하는 것을 포함 하고 보충성의 원칙을 명시함으로써 지방정부가 중앙정부에 우선하여 사무를 처리하는 권한을 보장하고,이에 따라 자치사무의 보장 및 입법권한,사무의 처리 권한,그에 필 요한 재원의 확보 및 집행의 자율적 권한이 종합적으로 보장받아야 할 것임

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