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수록범위 : 2011권1호(2011)~2018권38호(2019) |수록논문 수 : 193
한국지방세연구원 정책연구보고서
2018권38호(2019년 03월) 수록논문
최근 권호 논문
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1지방소득세 자율적 운영을 통한 지역경제활성화 해외사례 연구

저자 : 하능식 , 최진섭 , 고은비 , 김병남

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 한국지방세연구원 정책연구보고서 2018권 38호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-122 (122 pages)

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□ 연구목적
○ 우리나라 지방자치단체의 지방소득세 자율적 운영은 여러 측면에서 매우 미흡한 실정임.
- 지자체는 지방소득세 세율을 50% 이내에서 탄력적으로 운영할 수 있지만, 실제로 탄력세율을 적용한 사례는 전무함.
- 지자체는 지방소득세 과세표준 금액과 구간을 결정할 수 없음.
- 지방소득세에 대한 지자체의 세액공제 및 감면 자율성이 부족함.
○ 본 연구의 목적은 지역경제 활성화 측면에서 지방소득세 자율적 운영의 필요성을 검토하는 데에 있음.
- 이를 위해 지방소득세를 자율적으로 운영하여 지역경제를 활성화한 해외 주요국 사례를 조사하고자 함.
· 조사 대상국은 미국, 캐나다, 스위스, 일본, 스페인 포함 5개국임.
· 본 해외사례 연구는 대상국의 개별 정책 사례를 조사하거나 전반적인 정책 동향을 조사하여 시사점을 도출하는 방식으로 진행하고자 함.
- 본 연구는 또한 지방소득세의 자율적 운영과 지역경제 활성화 간 관계에 관한 이론적 논의를 수행함으로써 지방소득세 자율적 운영의 논거를 강화하고자 함.
□ 주요내용
○ 이론적으로, 과세자주권강화(지방소득세의자율적운영)는지역경제성장을촉진함.
- 과세자주권 확대는 지방정부 간 서로의 조세정책을 비교하며 경쟁하는 환경을 조성하고, 결과적으로 지역정치인의 사익추구행위가 억제됨으로써 경제성장에 긍정적 영향을 미침.
- 또한, 과세자주권의 확대는 자본을 유치하기 위한 지방정부 간의 조세 경쟁을 유발하고, 그 과정에서 조세정책이 경제성장에 최적화됨.
· 자본은 지역 간 이동성이 크기 때문에, 과세자주권이 지방정부에 있을 경우 지방정부는 자본을 유치하기 위한 조세정책을 시행하게 되고 그 과정에서 경제성장은 촉진됨.
- 경제성장을 위한 최적 조세 수준이 지역마다 다를 가능성이 크기 때문에, 지방정부의 과세자주권을 확대하는 것이 중앙정부가 지방세 수준을 일률적으로 결정하는 것보다 경제성장을 촉진하는 정책일 수 있음.
· 지역마다 중점을 두는 산업과 업종이 다른 상황에서 민간자본의 생산활동을 위해 공급되어야 하는 공공서비스의 양이 지역마다 다를 수 있으므로, 경제성장 극대화를 위한 최적 조세 수준이 지역마다 다를 수 있음.
○ 이론적으로 볼 때, 지방소득세 감세 정책은 지역의 경제성장을 촉진할 가능성이 큼.
- 관련 이론과 실증에 근거할 때, 지방정부 지출 중립성 가정하에서 지방소득세 감세는 지역경제 성장을 촉진할 가능성이 큼.
· 이론적으로 소득세는 노동공급, 기업가 활동, 저축, 기업의 투자활동, 자본의 국제 이동에 부정적 영향을 미침.
· 실증연구에 따르면 국세 소득세가 경제성장에 부정적 영향을 미치는 점이 지지되고 있고, 지방소득세의 영향도 국세 소득세와 크게 다르지 않을 것으로 생각됨.
- 그러나 지방소득세 감세가 생산적 공공재 공급을 감소시킨다면, 지역경제 성장에 미치는 영향은 불확실함.
○ 미국의 지방소득세 자율적 운영사례로써, 뉴욕주의 START-UP NY 프로그램과 로드아일랜드주의 역사보존 세액공제 프로그램을 소개하였음.
- 뉴욕 주정부의 START-UP NY 프로그램은 대학 주변에 면세구역(tax-free NY area)을 설치하고, 그 구역에 입주한 기업을 대상으로 주소득세 면제 등의 세제 혜택을 제공함.
· 면세구역에 입주한 기업은 개인지방소득세, 법인지방소득세, 주 부동산 거래세, 판매세와 사용세 등 거의 모든 주세부담이 5~10년 동안 면제됨.
· 그 결과, 2016년 12월 기준 지난 3년간, 156개의 기업이 면세구역에 입주하였고 757개의 일자리가 순증함.
- 로드아일랜드주의 역사보존 세액공제(historic preservation tax credit) 프로그램은 역사적 보존 가치가 있는 건축물의 보존·개발에 대해 주소득세 세액공제를 부여함.
· 역사보존 세액공제는 이러한 역사적 건축물 중 노후화되고 공실이 된 건축물의 재건을 촉진하고, 이를 통해 결과적으로 지역경제를 활성화하려는 데에 목적이 있음.
· 그 결과, 역사보존 세액공제 프로그램은 평균적으로 매년 956개의 직접 일자리를 창출하고 매년 739개의 간접 일자리를 창출함.
○ 캐나다의 지방소득세 자율적 운영사례로써, 퀘벡주의 데자르댕 협동조합 지역자본(CRCD) 세액공제 프로그램을 소개하였음.
- CRCD 지분 구입에 대한 세액공제는 퀘벡주의 기업을 위한 투자기금 조성을 촉진하려는 데에 목적이 있으며, 주주는 지분 투자의 35%에 해당하는 금액을 개인지방소득세에서 세액공제 받음.
- CRCD는 매년 지분 발행을 통한 자금조달에 성공하고 있으며, CRCD의 투자활동은 퀘벡 주의 경제발전에도 기여하여 2016년 기준 71,300개의 일자리가 유지되고 있는 것으로 평가됨.
○ 스위스는 주 및 지방정부의 과세자주권 행사가 가장 활발하게 이루어지는 국가이며, 칸톤 간의 조세 경쟁뿐만 아니라 칸톤 내의 게마인데 간에도 조세 격차가 매우 크게 나타나는 국가임.
- 개인지방소득세 및 법인지방소득세의 조세 경쟁이 큰데도 불구하고 바닥으로의 경쟁(race to the bottom)과 같은 지방세 하향평준화의 부작용은 없음.
- 스위스는 미국이나 캐나다와 달리 주정부의 인구와 면적이 크지 않음에도 불구하고 칸톤 및 지방정부 간의 조세 격차가 크게 유지된다는 점을 보면, 우리나라 기초정부와 같이 비교적 소규모 지방정부 간에도 과세자주권 행사를 통한 조세 경쟁이 긍정적 효과를 발휘할 수 있다는 점을 시사함.
- 다만 스위스는 중앙정부 이전제도로 인한 연성예산제약의 문제가 작고 지역주민이 세입과 세출에 대한 책임과 권한을 모두 보유하는 점에 주목할 필요가 있으며, 이것은 지방교부세 존재로 인하여 과세자주권 행사에 한계를 가지고 있고 재정책임성 확보에 어려움을 겪는 우리나라와는 차이가 크다고 할 수 있음.
○ 스위스의 주크칸톤은 23개 칸톤 중 지방소득세와 법인세에 있어서 가장 공격적으로 저세율 정책을 시행하는 지역이며, 지방소득세의 세율은 유럽 전체를 통틀어 가장 낮은 수준으로 운영하고 있음.
- 이를 통해 스위스 내뿐만 아니라 국제적으로 명성이 있는 기업 본사들을 유치하고 있고 첨단 기술자 유치에도 성공하고 있으며, 특히 최근에는 암호화 기술 기업의 본고장으로 도약하고 있음.
○ 일본은 우리나라와 비슷한 지방재정제도를 유지하고 있으나, 가장 다른 점은 지방소득세가 단일 비례세율이며, 재산세도 비례세율을 기본으로 하여 지방정부 간 세수 격차가 우리나라에 비해 크지 않다는 것임.
- 일본의 경우도 우리나라처럼 탄력세율 적용의 가능성은 있으나 지방교부세의 존재로 인해 실제 적용 사례는 많지 않으며, 특히 개인소득세인 주민세의 경우 인하 세율 적용 사례만 있으며, 법인분의 경우 탄력세율 인상 적용의 사례만 있음.
- 우리나라와 일본의 지방교부세 배분에서 공통적 특징은 세수형평화와 비용형평화를 구분하지 않고 부족재원을 보충해 주는 방식을 취하고 있어서 도덕적 해이와 연성예산제약이 쉽게 나타나므로 탄력세율 적용 인센티브가 작고 그 노력도 부족해짐.
○ 스페인은 최근 세율조정권 등 과세자주권 허용범위를 점차 확대해 나가고 있음.
- 재정분권 추진 과정에서 지역정부 및 지방정부의 세율결정권 행사 정도가 커지고 있는 가운데, 자치공동체별로 소득공제의 종류와 범위도 다양하게 설정하고 있음.
○ 스페인의 특별 자치공동체인 바스크와 나바라의 경우 상대적으로 매우 높은 과세 자주권 행사를 하고 있음.
- 바스크의 경우 중앙정부와의 경제합의안에 따라 재정 전반에 대한 자치권을 폭넓게 인정받고 있으며, 과세자주권 및 재정자율성 확보를 통하여 지역경제 활성화에 성공한 것으로 평가됨.
· 특히 최근에는 국제적 첨단기업과 고급기술자 등을 유치하기 위해 외국인 특별소득공제제도를 도입하고, 법인세 세율인하 및 공제확대의 세제개혁을 추진하였음.
- 스페인 내에서도 과세자주권 허용범위가 가장 넓고 적극적으로 행사하는 바스크와 나바라의 경우 경제적 성과가 매우 우수한 것으로 나타남.
- 이에 따라 스페인은 다른 개 자치공동체에도 15 세율 및 공제제도에 대한 과세권 행사 허용범위를 확대하고 있음.
- 우리나라도 제주도의 경우 지리적 특수성에 따라 보통교부세 특례를 적용하며, 광역과 기초가 통합된 제주특별자치도는 스페인의 바스크 혹은 나바라와 유사하게 과세자주권 및 재정적 자율성을 폭넓게 인정하여 독자적인 지역경제 활성화 정책을 펼 수 있도록 하는 방안도 검토해 볼 수 있음.
□ 정책제언
○ 주요 선진국의 경우처럼 우리나라도 지방소득세의 자율적 운영을 위한 과세자주권 허용범위를 보다 적극적으로 확대하고, 이를 통한 지역경제 활성화를 도모할 수 있는 제도적 기반을 마련할 필요가 있음.
- 지방정부에 대한 세율결정권, 과표결정권, 감면결정권 등의 과세자주권을 보다 적극적으로 허용하되, 보통교부세 등의 영향을 받지 않도록 재정 제도를 설계하고 정책을 수립하는 것이 필요함.
- 지방자치단체가 지역별 특성을 고려하여 조례로 다양한 소득공제를 할 수 있는 과세자주권을 부여하는 것도 필요하며, 특히 지역경제활성화를 위한 기업유치를 위해 사업소득공제 등을 허용하는 조치도 고려해 볼 수 있음.
- 주요국 사례연구에서 보았듯이 과세자주권 행사가 비교적 자유롭고 적극적으로 권한을 행사하는 지방정부일수록 첨단기술 도입 및 기업유치 경쟁에서 유리한 것으로 나타났음.
· 예: 스위스의 주크칸톤, 스페인의 바스크와 나바라지역, 캐나다 퀘벡주 등
- 이처럼 특정 일부 지역에 대해 특별히 더 많은 과세자주권을 부여하는 것은 우리나라에서도 적용 가능한 사항이며, 그 예로 제주특별자치도 및 세종특별자치시를 들 수 있음.
○ 과세권은 양적 크기나 법적 규정만으로는 과세자주권의 실질적 정도를 제대로 파악하기 어려우므로 과세권의 질적 측면에 대한 정확한 이해와 개선책 마련이 더욱 중요함.
- 우리나라의 탄력세율 규정처럼 법률로써 허용되는 과세자주권이라 할지라도 정치적 혹은 재정적 이유로 지방정부 스스로 제도 활용을 자유롭게 하기 어려운 경우들이 많음.
- 따라서 지방정부에 세율조정권인 탄력세율을 몇 개 세목에 어느 수준으로 허용하느냐도 중요하지만 더욱 중요한 것은 주어진, 권한을 자유롭게 행사할 수 있는 제도적 환경을 마련하는 것이라고 하겠음.
· 우리나라는 지방소득세가 누진세율체계를 지니고 있어 고소득자일수록 소득공제 혜택을 많이 받게 되는 불형평성이 존재하므로, 향후 지방소득세 확충 과정에서 누진 세율체계를 단일비례세율로 전환하는 개편도 필요함.
○ 지방정부에게 자율성 확대가 필요하지만, 국가 내의 거시적 효율과 형평을 위한 지역 간 조세 조화를 도모할 필요가 있음.
- 지방정부의 과세자주권은 재정의 건전성과 효율성이라는 한계 내에서 유효하며, 국가와의 관계에서도 지방정부는 국가 일부를 구성하고 있으므로 세율 제한, 과표 공유, 공제 및 감면 한도 등 어느 정도의 제약과 통제 및 조화가 필요함.
- 스위스는 칸톤들에게 각자의 소득세와 법인세 세율을 결정할 수 있는 권한을 부여하지만 모든 칸톤세법은 연방조세조화법(Federal Tax Harmonization Law)에서 정하고 있는 일반원칙을 준수하도록 요구하고 있음.
○ 지방소득세는 향후 국세 이양이나 세율인상 등에 의해 확충이 이루어지는 경우 해당 부분은 현행의 시·군세 대신 도세로 도입하는 방안을 적극 검토해 볼 필요가 있음.
- 지방소득세가 우리나라 시·군처럼 기초정부에만 과세권이 허용된 경우는 외국 사례에서 거의 찾아보기 어려웠으며, 따라서 향후 지방소득세 확충이 이루어질 경우 현행의 시·군 세대신 도세로 도입하여 과세권 행사를 보다 용이하게 할 필요가 있음.

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